Автоматизация деятельности законодательных органов государственной власти существенно отличается от проектов создания систем управления документооборотом и информационными ресурсами в любых других организациях (как государственных, так и коммерческих). Отличия обусловлены не только спецификой автоматизируемых деловых процессов и обрабатываемых документов, но и фигурантами законотворчества: в нем участвуют, наряду со структурными подразделениями представительного органа, множество внешних субъектов, обладающих правом законодательной инициативы. ЭОС совместно с компанией «Офис-Док» разработан инструмент для реализации в единой системе всех задач по автоматизации законотворческой деятельности. Конфигурация реализована на базе EOS for SharePoint и уже воплощена в конкретных проектах.
Специфика документооборота в законодательных органах государственной власти
Законотворческий документооборот отличает ряд уникальных особенностей:
1. Структура документопотоков и характеристики документов. Входящие, исходящие, организационно-распорядительные документы и обращения граждан имеют в представительных органах власти второстепенное значение. Основной документопоток – это законопроекты. А каждый законопроект – это сложный составной документ, который помимо собственно текста будущего закона, причем в нескольких вариантах (чтениях), включает в себя различные пояснительные записки, заключения и т.д. В ходе своего жизненного цикла законопроект «обрастает» такими вспомогательными документами, подготовленными разными авторами: структурными подразделениями аппарата, комитетами, комиссиями законодательного органа, депутатскими объединениями и отдельными депутатами, организациями, обладающими правом законодательной инициативы. Причем законопроект обладает характеристиками одновременно и входящих, и исходящих, и внутренних документов. Регистрируясь как входящая извне законодательная инициатива, он проходит через стадии внутренней работы, а после принятия направляется на подписание опять вовне – высшему должностному лицу региона.
2. Порядок работы с документами. Привычные механизмы подготовки, согласования, утверждения, подписания и регистрации документов здесь не действуют. Законопроект проходит через сложную систему рассмотрения на заседаниях комитетов, комиссий, фракций, принятия в нескольких чтениях, внесения поправок и т.д. В таких условиях актуальны совершенно иные подходы к обработке документов, чем в традиционной СЭД.
3. Широкий круг участников законотворческого процесса. Границы системы выходят далеко за рамки организационно-функциональной структуры законодательных органов. Во-первых, в любом регионе субъектами права законодательной инициативы, помимо депутатов, являются глава исполнительной власти и представительные органы муниципальных образований. Это минимум, определенный федеральным законодательством. Дополнительно, уставами субъектов РФ, этими правами могут быть наделены исполнительные органы власти, судебные органы, общественные организации, объединения граждан и т.д. Во-вторых, любой закон, принятый органом законодательной власти субъекта РФ, подписывается высшим должностным лицом этого региона (губернатором, главой республики). В-третьих, не все депутаты работают на постоянной основе, а, значит, их рабочие места находятся по месту основной деятельности.
Внедрение автоматизированных систем законотворческой деятельности: актуальность, преимущества и результаты
Автоматизация глубоко проникла во все области деятельности исполнительной власти субъектов РФ и местного самоуправления, будь то документооборот, оказание государственных и муниципальных услуг, взаимодействие с гражданами и т.д. Давно и целенаправленно автоматизируется судебная власть. И только законодательные органы решают вопросы повышения собственной эффективности самостоятельно в каждом субъекте РФ.
В итоге, как правило, автоматизации подвергаются отдельные участки работы – где-то создается электронный банк законопроектов, где-то система учета законодательных инициатив, где-то внедряется типовая СЭД, в которой реализованы процессы обработки служебной корреспонденции. Системы, которые учитывали бы все особенности законотворческого документооборота и охватывали все стадии работы с законопроектами, практически не используются. Между тем, результаты внедрения автоматизированных систем управления правотворческой деятельностью ощущаются на всех стадиях законотворческого процесса, а главный эффект – повышение качества принимаемых законов.
Одновременно в работе представительного органа любого субъекта РФ находятся сотни, а иногда и тысячи законопроектов. На очередном заседании (сессии) может быть рассмотрено ограниченное их количество. Сессия в большинстве регионов проходит раз в месяц, в некоторых – раз в неделю. Сразу после окончания очередной сессии начинается подготовка следующей. В результате формируется проект повестки дня, в который включаются те законопроекты, которые могут и должны быть рассмотрены на ближайшей сессии. Сейчас в большинстве регионов это делается вручную, и проект повестки дня, в силу трудоемкости этой работы, бывает готов незадолго до начала сессии. К тому же перечень отобранных в проект повестки законопроектов не исключает человеческого фактора.
Далее проект повестки дня и связанные с ним законопроекты передаются депутатам для ознакомления и подготовки к заседанию. Поскольку большинство депутатов между сессиями находится на своих территориях, передача происходит обычной почтой, иногда дублируется по электронной. Даже если депутат смог ознакомиться с пакетом документов до отъезда на сессию, об его вдумчивом изучении или обсуждении с другими депутатами до сессии говорить не приходится. По свидетельству сотрудников оргуправлений представительных органов разных регионов, зачастую депутаты в первый раз видят проект повестки дня уже на самом заседании, как и подлежащие рассмотрению законопроекты.
Что дает автоматизированная система? Перечень законопроектов для рассмотрения на следующем заседании можно сформировать за считанные секунды сразу после обработки протокола последнего заседания. Далее можно подключить депутатов к обсуждению этого перечня с тем, чтобы более объективно составить проект повестки дня задолго до самого заседания. У депутатов появляется возможность заранее тщательно изучить сами законопроекты по существу и обсудить между собой. И все это средствами системы, с использованием мобильных устройств и т.д. В итоге обсуждение на заседании получается предметным, экономится время, следовательно, больше законопроектов можно рассмотреть в ходе одной сессии.
Все это напрямую влияет на качество законов и сокращает сроки их принятия. В этом безусловная выгода для граждан. А для депутатов и сотрудников представительного органа – снижение непроизводительных трудозатрат, возможность больше внимания уделять смысловой работе с документами, а не рутинным операциям, повышение комфорта трудовой деятельности.
EOS for SharePoint как инструмент для автоматизации законотворчества
Конфигурация на базе EOS for SharePoint для автоматизации законотворческой деятельности создана ЭОС в сотрудничестве с партнером «Офис-Док». Проблематикой законотворческого документооборота компания «Офис-Док» занимается с 2003 года, но только с выходом системы EOS for SharePoint появился инструмент для реализации всех наработок в едином решении. Специалисты компании «Офис-Док» сделали постановку задачи и разработали регламент настройки системы, а компания ЭОС реализовала необходимые сценарии в продукте EOS for SharePoint.
В дополнение к существующим стандартным возможностям решения EOS for SharePoint потребовалось добавить функции формирования истории работы с законопроектами и сопутствующими документами, а также предусмотреть автоматизацию процессов подготовки и проведения мероприятий, входящих в законотворческий процесс. Для реализации этих задач с использованием технологий решения EOS for SharePoint были разработаны новые объекты: «Картотека законопроектов», «Картотека законов», «Картотеки иных документов», «Календарь (план) мероприятий».
Дополнительно потребовалось создание специальных шаблонов регистрационных карточек, основой для которых послужили РК стандартных типов контента решения EOS for SharePoint, но с существенными изменениями. Появилась возможность включать законопроекты в мероприятия, отображать хронологию работы с законопроектом и многое другое.
Одной из самых важных особенностей решения можно считать создание плана мероприятий, который предназначен для формирования пользователями событий различных типов, таких как: заседание комиссии, заседание комитета, заседание палаты законодательных предложений, сессия, заседание рабочей группы и т.д. Каждое событие может проходить этапы утверждения ответственными лицами и быть включено или исключено из общего плана.
Само мероприятие – это также специально созданный в решении тип контента для работы с календарем, который на главной вкладке содержит повестку дня, позволяющую участникам заблаговременно ознакомится с вопросами в плане мероприятий. Пункты повестки дня формируется автоматически посредствам связывания «законопроектов» (или иных документов) с мероприятием, а также могут создаваться вручную сотрудниками, ответственными за мероприятие. Дополнительно карточка мероприятия имеет раздел для обсуждения и содержит состав участников, на основании которого рассылаются оповещения пользователям. По результатам проведения мероприятия и заполнения решения по каждому вопросу предусмотрено формирование протокола по заданному шаблону, который содержит всю необходимую информацию из повестки и может быть использован для автоматического создания поручений.
Основной проблемой, которая возникла при создании системы, можно считать необходимость размещения и представления большого объема информации (законопроекты, связанные с ними документы, хронология работы с законопроектами и т.д.) в удобном для пользователя виде. В процессе анализа данной проблемы было принято решение использовать планы мероприятий на рабочих местах пользователей.
Работает это следующим образом: пользователь на своем рабочем месте видит список мероприятий, в которых он участвует. В случае необходимости осуществляет переход в выбранное мероприятие, где он видит повестку дня со ссылками на законопроекты или иные вопросы. При переходе в карточку законопроекта на главной вкладке пользователь видит всю хронологию работы с ним.
Таким образом, вся требуемая информация собирается «вокруг» мероприятия и, по сути дела, работа пользователя сводится к просмотру событий личного календаря, которые появляются там по мере включения его в участники.
Выбираем систему автоматизации законотворчества: на что следует обратить внимание
Законодательным органам, которые осознали потребность во внедрении комплексной системы автоматизации законотворческой деятельности, следует учесть ряд важных моментов:
1. Выбирая систему, правильнее всего попробовать в действии ее рабочую модель. Сделайте прогон всех важных процессов от начала до конца – например, от регистрации законодательной инициативы до подписания закона и его публикации.
2. Идти по пути создания заказной системы – это долго, дорого, а результат непредсказуем. Даже если подрядчик – уважаемый в регионе системный интегратор, для него проект такого рода, скорее всего, будет первым, и вникать в предметную область он будет по ходу выполнения работ. Развивать систему в дальнейшем вам придется самостоятельно и за счет собственных средств. Поэтому рациональнее искать организации, обладающие соответствующей компетенцией, у которых есть тиражируемое, постоянно развивающееся решение. Среди представительных органов распространено мнение: «У нас свой уникальный регламент, а значит, нам подойдет только заказная система, написанная специально под нас». Это ошибка. Действительно, в каждом регионе свой регламент, но правильная типовая система с помощью штатных настроек позволяет учесть особенности любого регламента. А принципы законотворческой деятельности везде одинаковы, и их логика уже должна быть заложена в архитектуре системы.
3. И последнее – для того, чтобы эффективно использовать все возможности автоматизированной системы, после внедрения не бойтесь вносить коррективы в регламент работы представительного органа. В регламенте можно и нужно отразить особенности работы в условиях электронного документооборота, без этого многие функции системы так и останутся в потенциале. Нужно помнить, что любая автоматизированная система – это не только программно-технические средства, но и персонал, и организационное обеспечение.